Fraudes e Corrupção no Setor Público


Introdução ao fenômeno "Corrupção" 


As fraudes no setor público podem ser facilmente equiparadas, conceitualmente, com as fraudes internas nas grandes empresas (veja capítulo sobre fraudes internas).

Em ambas são fatores recorrentes, determinantes e fundamentais, a existência de oportunidades, a corrupção, o conflito de interesses e a falta de controles eficientes.

Por esta razão muitos dos métodos aplicados no combate às fraudes internas também servem, ou melhor serviriam, se fossem aplicados, para o combate às fraudes no setor público.

Existem, porém, algumas características peculiares do setor público e sobretudo existem algumas medidas de combate a fraudes, e conseqüentemente à corrupção e conflitos de interesses, que são especialmente aplicáveis ao setor público.

Uma destas é a transparência na administração e a divulgação e acesso público as informações.

Medidas que na indústria privada não são viáveis, por problemas de concorrência e/ou segredos industriais ou comerciais, no setor público são perfeitamente viáveis e até desejáveis.

Não existe no setor público justificativa válida para não se ter transparência, para ocultar dados de públicas administrações e nem para impedir o acesso simplificado a este tipo de informações por parte de representantes da sociedade (por exemplo os meios de imprensa).

Dados que deveriam ser sistematicamente divulgados e cujo acesso deveria ser simples e irrestrito em todos os níveis (municipal, estadual, federal, repartições e entidades...) são:

1) arrecadação (impostos, taxas, cobranças, direitos, empréstimos, lucros etc...).
2) despesas (salários, alugueis, contas, serviços, obras, juros, pagamentos etc...).
3) resultados (serviços prestados, trabalhos realizados, obras executadas etc...).
4) produtividade (índices comparáveis e comparativos de custo, eficiência e produtividade por cada setor).

Outro ponto relevante são os sistemas de compra ou contratação de serviços e obras utilizados pelas repartições públicas. O sistema ideal é, provavelmente, por leilão ou licitação com menor preço, mas com sistemas de controle, divulgação dos dados e resultados e transparência superiores aos atuais.

O sistema de leilão eletrônico adotado por alguns Estados pode ser um bom caminho a ser percorrido, obviamente com os devidos cuidados e controles. O que não se pode é acreditar que o leilão eletrônico por si só, e sem maiores controles (por exemplo sobre quem o administra), possa resolver o problema.

Vale notar que os dados divulgados, para serem úteis, deveriam ser formatados de forma a serem legíveis. Atualmente é possível se ter acesso à maioria dos dados de gestão dos governos, mas formatados de forma tão técnica e obscura que somente especialistas tem condição de extrair deles informações úteis.


Medidas para prevenção e combate 


Não existe razão para a qual o setor público não possa ter resultados e métodos comparáveis com o setor privado. Isso em termos de eficiência, de custos, de produtividades e de administração.

Também não existem razões para que não possam ser implantadas, no setor público, práticas de "Governança Corporativa" comuns no setor privado. A aplicação destas práticas tem, reconhecidamente, entre seus resultados, o de reduzir sensivelmente as fraudes e a corrupção interna e externa.

Como nas empresas privadas existem outras medidas saudáveis que deveriam ser implantadas nos pontos sensíveis a fraudes. Algumas delas são:

a) rotatividade e compartilhamento de funções de decisão ou sensíveis.
b) auditorias freqüentes e independentes.
c) identificação e eliminação ou monitoramento dos pontos de risco.
d) comparação de dados de produtividade, e custos do mercado com os alcançados.

Os processos cujo mau funcionamento favorece o aparecimento de fenômenos de corrupção ou conflitos de interesses, podem, em linhas gerais, ser divididos em duas grandes categorias: os institucionais e os administrativos.

Alguns exemplos de processos institucionais que propiciam a ocorrência de corrupção no Brasil são:


a negociação entre os executivos municipais, estaduais e federal e os parlamentares em torno de emendas aos orçamentos para realização de obras públicas, muitas vezes realizadas tendo em vista o futuro direcionamento das licitações.

a promulgação de projetos de lei que beneficiam setores ou grupos econômicos, que assim ganham vantagem sobre seus concorrentes.

o mecanismo de nomeação dos membros de Tribunais de Contas, órgãos encarregados do controle das ações do Executivo, geralmente realizada sem debate suficiente, o que muitas vezes leva à indicação de pessoas cujos comprometimentos políticos prejudicam a independência de suas decisões.

a criação de programas de intervenção do governo em setores privados com finalidades teóricas de sustentação de empresas, mas que fatalmente terminam beneficiando alguém em detrimento de outros.

o loteamento político dos cargos das empresas estatais que faz com que estes cargos acabem sendo uma fonte de renda para os "padrinhos" na forma de favores ou benefícios que o "indicado" deverá prover.

o fornecimento a poucos "amigos" de informações privilegiadas que possam ser aproveitadas para realizar lucros em detrimento de concorrentes ou mercados.

Quanto às falhas administrativas que levam à corrupção, elas são extremamente variadas, mas podem-se citar os seguintes exemplos:


a falta de racionalidade dos mecanismos tributários e de coleta de impostos, o que facilita a ação individual de funcionários sem escrúpulos.

a existência de rotinas administrativas que criam dificuldades e, assim, propiciam a oportunidade de se venderem facilidades.

a existência de mecanismos que permitam driblar as exigências de transparência e controle nas contratações e nas despesas dos governos e entidades públicas.

a pouca transparência sobre as decisões do Estado, o que não apenas dificulta a vigilância da sociedade e dos órgãos de imprensa, como desgasta a eficiência da própria administração.Por exemplo, no Brasil, o Judiciário, em especial o dos estados, é muito pouco transparente, a ponto de ser considerado uma verdadeira "caixa preta".

Uma pesquisa da Transparência Brasil em 2002 revelou que dos três níveis de poder, a esfera municipal aparece como a mais contaminada.

Nesta mesma pesquisa foram levantados os seguintes pontos.

Os agentes públicos mais sujeitos a corrupção resultaram ser, na ordem :


Policiais
Fiscais tributários
Funcionários ligados a licenças
Parlamentares
Funcionários ligados a licitações
Agentes alfandegários
Fiscais técnicos
Primeiro escalão do executivo
Funcionários de bancos oficiais
Juízes

Entre os impostos mais sujeitos a fenômenos de corrupção (pedidos de propina) foram indicados:


ICMS (64% das empresas recebeu pedido de propina)
ISS (41%)
Trabalhistas/INSS (38%) etc...

Na lista do que os funcionários corruptos oferecem em troca de benefícios ou dinheiro resultaram:


Relaxamento de inspeções
Agilização em processos administrativos ou burocráticos
Suspensão de ameaças
Ignorar valores não declarados
Ignorar Fraudes
Consultorias e aconselhamentos
Cancelamento de multas
Isenção de impostos e taxas

Por fim, foi apurado que, além do dinheiro, os corruptos podem pedir: empregos para amigos e parentes, financiamento de campanhas políticas, presentes e mordomias e outros tipos de benefícios. 




As razões e fatores estratégicos de incentivo 


Em 1999, o professor e articulista Stephen Kanitz escreveu algo muito interessante:

"O Brasil não é um país intrinsecamente corrupto. Não existe nos genes brasileiros nada que nos predisponha à corrupção, algo herdado, por exemplo, de desterrados portugueses.
A Austrália, que foi colônia penal do império britânico, não possui índices de corrupção superiores aos de outras nações, pelo contrário. Nós brasileiros não somos nem mais nem menos corruptos que os japoneses, que a cada par de anos têm um ministro que renuncia diante de denúncias de corrupção.
Somos, sim, um país onde a corrupção, pública e privada, é detectada somente quando chega a milhões de dólares e porque um irmão, um genro, um jornalista ou alguém botou a boca no trombone, não por um processo sistemático de auditoria. As nações com menor índice de corrupção são as que têm o maior número de auditores e fiscais formados e treinados. A Dinamarca e a Holanda possuem 100 auditores por 100.000 habitantes. Nos países efetivamente auditados, a corrupção é detectada no nascedouro ou quando ainda é pequena. O Brasil, país com um dos mais elevados índices de corrupção, segundo o World Economic Forum, tem somente oito auditores por 100.000 habitantes, 12.800 auditores no total. Se quisermos os mesmos níveis de lisura da Dinamarca e da Holanda precisaremos formar e treinar 160.000 auditores..."

Mesmo que possa não ser correto aplicar as proporções numéricas da maneira indicada neste artigo, é um fato que substancialmente as afirmações do Prof. Kanitz tem bastante fundamento.

É um erro muito comum, e não somente entre os políticos, adotar o discurso demagógico e moralista em relação a corrupção. Se ouve com freqüência que é uma falha humana de alguns indivíduos, que é um problema de educação ou de cultura.

Isso tudo pode até ter algum fundo de verdade mas a realidade é que a corrupção acontece, em grande parte, porque existe a oportunidade dela acontecer. Como nas fraudes internas das empresas, onde existem oportunidades e um ambiente propício às fraudes, elas acontecem, assim quando existem oportunidades e um ambiente propício à corrupção, ela acontece. Independente do país, da educação ou da cultura.
O famoso ditado "a ocasião faz o ladrão", neste caso, se aplica perfeitamente.

Um interessante exercício a se fazer, para respaldar este conceito, é a comparação, para o ano de 2004 (por exemplo), do índice de "percepção da corrupção" da Transparency Internacional com o relatório sobre educação mundial da UNESCO, de onde se pode deduzir que mesmo países com elevado grau de educação da população, como a Rússia ou a Polônia, mas com muitas "oportunidades" abertas, tem graus de corrupção até piores que o Brasil.

Para se combater a corrupção é importante sim a educação mas é muito mais importante eliminar as oportunidades e criar um ambiente muito hostil a corrupção e aos corruptos.

O ambiente propício à corrupção existe também em função de uma série de outros fatores coligados. A existência difusa de caixa dois nas empresas é um deles. O dinheiro oriundo da sonegação fiscal ou de outras formas de "caixa dois", ou pra usar um termo na moda "dinheiro não contabilizado", freqüentemente alimenta a corrupção, pode ser usado para pagar propinas à políticos, financiar campanhas, corromper funcionários públicos e para obter vantagens e benefícios em operações de vários tipos.

A existência de um ambiente propício à corrupção, neste caso, pode se ver no fato que a organização do estado propícia e existência de caixa dois mantendo uma pressão fiscal muito alta e criando mecanismos de fuga da punição (por exemplo, acordos para pagamento parcelado de dívidas fiscais, que extinguem os processos criminais) ao mesmo tempo em que faz leis para punir o sonegador.

A criação de um ambiente hostil à corrupção se faz, pra começar, analisando as operações e os pontos de risco de cada instituição e depois tomando todas as medida preventivas e inibitórias necessárias para eliminar ou pelo menos reduzir grandemente a possibilidade de corrupção nos pontos de risco detectados.

Do outro lado se faz eliminando e inibindo sistematicamente as oportunidades que os potenciais corruptores tem de juntar e utilizar dinheiro "não contabilizado". Isso, vale ressaltar, passa também por uma inevitável simplificação e amenização das cargas tributárias.

É óbvio que não se trata de um trabalho simples e nem rápido mas, querendo iniciar a combater o problema com seriedade, é provavelmente o único caminho a seguir pois a educação sozinha, mesmo existindo, comprovadamente não é suficiente.


Efeitos da corrupção para as empresas e o FCPA 


A existência da corrupção no setor público é sabidamente um mal para a sociedade em geral mas, diferentemente do que alguns pensam, é também um mal para as empresas.

É errado ver a corrupção como um meio para facilitar negócios e simplificar a solução de problemas.

Na realidade, como muito bem exposto por Ricardo Young (presidente do instituto Ethos), as práticas de corrupção, ao criarem aparentes vantagens de curto prazo, têm como conseqüência nefasta a distorção da livre concorrência, a sabotagem da competitividade e dos mecanismos de livre mercado, a deterioração da qualidade dos produtos e serviços, a diminuição da capacidade de investimentos, o encarecimento da captação de recursos, a destruição da ética nos negócios e a mitigação da confiança nos agentes econômicos, encarecendo os custos de transação. Como se não bastassem essas conseqüências, a corrupção deteriora o ambiente institucional a ponto de as empresas tornarem-se gradativamente reféns dos agentes públicos corruptos e perderem qualquer acesso a salvaguardas legais que poderiam protegê-las.

Além destas considerações é bom lembrar que as práticas de corrupção constituem crime em quase todos os países do mundo, trazendo portanto riscos relevantes para as empresas e seus executivos.

No Brasil a legislação vigente prevê, além de prisão para os responsáveis e envolvidos, multas salgadas e a possibilidade de exclusão de qualquer futuro processo licitatório público aos danos da empresa que tenha se envolvido nestes atos.

Devem ser ainda levados em contas os riscos relativos a imagem e marca que podem ser gravemente prejudicadas em casos de envolvimento em escândalos de corrupção.

As empresas que tenham filiais ou atividades econômicas estáveis nos Estados Unidos da América (EUA), inclusive o fato de estarem listadas nas bolsas de valores daquele país, independentemente de suas localizações e países de origem, estão também sujeitas a respeitar as regras do FCPA (Foreign Corrupt Practices Act).

O FCPA é uma lei americana de 1977 (revisada em 1988) que torna ilegal, para pessoas e empresas de qualquer origem que conduzam negócios estáveis nos EUA, o suborno de funcionários públicos estrangeiros.
Entre as penalidades previstas pelo FCPA há multas de até USD 2 milhões para cada ato ilícito, prisão até 5 anos para os responsáveis e uma série de outras severas restrições e penalidades a cargo da empresa envolvida. A responsabilidade de fiscalizar e executar as disposições previstas no FCPA cabe ao Departamento de Justiça dos EUA (DOJ), em colaboração com outros órgãos e principalmente com a SEC (Securities and Exchange Commission), o equivalente americano da CVM brasileira.

A legislação fundamental em relação a práticas de corrupção, que deve ser conhecida por empresas que operem no Brasil e no exterior, é a seguinte:
Lei N.º 108/2001, de 28 de Novembro – 11.ª alteração ao Código Penal
Lei N.º 34/87, de 16 de Julho
Decreto-Lei N.º 390/91 , de 10 de Outubro
Lei N.º 13/2001, de 4 de Junho
Decreto-Lei N.º 24/84, de 16 de Janeiro
FCPA (Foreign Corrupt Practices Act) - EUA
Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção
Convenção Penal contra a Corrupção do Conselho da Europa
Convenção da OCDE contra a Corrupção de Agentes Públicos Estrangeiros nas Transações Comerciais Internacionais

É útil saber que descobrir e averiguar de forma autônoma situações de corrupção realizadas por próprios funcionários, permite estabelecer uma negociação com as autoridades (sobretudo nos EUA, mas não só) que pode levar a uma exposição e risco de sanções muito menor para a empresa.

Por esta razão é oportuno realizar ações imediatas de investigação interna, de preferência com acompanhamento especializado, quando houver qualquer suspeita neste sentido. 

Fonte:Monitor das Fraudes

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